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上海:"婆婆"变"老板"

发布日期:2012-12-31

  来源:[ 《财经》杂志 ] 

  1993年,上海将19个行业主管局或行政性公司改造为由政府授权经营的国有独资控股公司和集团公司,由它们代表国家对下属企业行使国有股东的权利□本刊记者石东/文 

  在探索中国国有资产管理体制的过程中,上海的所作所为吸引了众多的眼球--不论是中央及各地方政府部门、专家学者,还是各种各样的新闻媒体。 

  1993年,上海撤销了设在财政局的国有资产管理局,成立国有资产委员会,作为政府管理国有资产的最高机构。其时,国家国有资产管理局成立不过五年时间;而其后五年,国家国有资产管理局才在中央政府机构改革中被撤销。 

  机构如此变动缘于上海对国有资产管理局尴尬地位及时的洞察:按照原定的想法,新成立的国资局应成为国有企业的出资人代表,但实际上,这个新生的部门既没有能力从原有的各政府职能部门中拿过管人、管事、管资产的权力,也没有能力和已存在了几十年的行业主管局进行权力上的角逐。此情此境下,另辟他途便成为惟一选择。 

  就在国资委成立的同时,上海开始撤销行业主管局。1993年之后,上海相继将19个行业主管局或行政性公司,改造为由政府授权经营的国有独资控股公司和集团公司,由它们代表国家对下属企业行使国有股东的权利,以期将企业的"婆婆"改造为企业的"老板"。 

  通过这些工作,上海市"三个层次,两级管理,三个体系"的国资管理体制框架基本完成。 

  "三个层次"中,第一个层次是国资委及派员组成国资委的市经委等归口管理部门,组织部、财政局等党政部门;第二个层次是39家授权经营的国有独资控股公司和集团公司,相当一部分由原行业主管局翻牌而来,它们与一般的生产经营企业有很大不同,有专家认为这一层次的企业基本属于所谓的"国有资产运营性公司";第三层次则是由第二层次控股和持股的1万余家企业。 

  "两级管理",则是指市、区县两级政府(含党的部门)各自对市属和区县属的国有资产进行管理。"三个体系",是指管理体系、监督体系、运营体系。 

  这个基本框架中,"三个层次"最为重要,其出发点是试图建立出资人制度,在三个层次之间建立产权纽带。其中国资委被定位为上海市国有资产所有权的总代表,享有占有、使用、处置和收益的权能。 

  但遗憾的是,在现实中,国资委并不能成为一个常设机构,而是由市委、市政府分管领导,由市委组织部、市经委、市建委、国资办、财政局等部门的领导组成,市长兼任国资委主任。国资委的基本功能是通过定期或不定期的会议对国资管理的重大问题作出决定。如此结构安排,表面上有关国资管理的职能和部门已经统一到了国资委,但实际上,由于回避了从各政府职能部门分权的难题,随之而来的是对国有企业实际的领导权仍然留各政府职能部门,多部门共管企业以及各部门无人对企业负责的现状并未得到解决。因此,国资委这个非常设机构的职能极易被架空。实际上,有消息称上海的国资委最近三年都没有开过会了。 

  二层次公司的处境也极为尴尬。什么是"业务经营",什么是"资产运营",难以有严格的界限。有一些公司领导甚至将自己的角色定位为"优良资产的重组者、不良资产的承担者、经济运行的监控者、社会稳定的责任者"。这样的总结,正说明在现行的国有资产管理体制中,二层次公司根本无法将资产保值增值当作企业的惟一目标,同样,在二层次公司多元化目标的影响下,三层次的生产经营企业同样面临着如此多元化的目标。 

  或许正因为此,对目前上海国有资产管理现状,上海仪电集团董事长张林俭深有感触地说:"几乎还没有摆脱以前行政管理的概念和模式。"(本刊记者朱晓超对此文亦有贡献)