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深圳:始创三层架构

发布日期:2012-12-31

  来源:[ 《财经》杂志 ] 

  在三层架构下实现了三个职能分开:政府作为全社会管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开,政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分开,国有资产的运营职能和企业的具体生产经营职能分开□本刊记者王以超/文 

  作为经济特区,深圳在探索国有资产管理体制改革方面最早迈出步伐。早在上个世纪80年代初,深圳市就撤销了一些专业经济管理部门,如轻工局、纺织局、机械局、物资局等等,这一举措比内地早了十几年。 

  政府管理部门撤消后,为了弥补形成的管理真空,市政府决定组建一个资产管理公司,专门对国有企业中的国有资产进行管理和监督,这就是于1987年组建的深圳市投资管理公司,国有资产管理体制的探索由此正式拉开帷幕。 

  1992年9月,深圳市成立了国有资产管理委员会。这是一个高层议事机构,当时的主任是市长,副主任是分管经济的副市长,各个经济主管部门的负责人是国资委的构成人员。国资委每个季度开一次会,主要针对深圳市国有资产管理运作中的一些重大问题进行研究。 

  国资委需要一个组织落实者,于是在1993年10月,深圳市成立了国有资产管理办公室。国资办和投资管理公司采取了两块牌子,一套人马的做法,实际上是政企不分。 

  当时对国有企业领导人的任免还是由市委组织部来管理,由深圳市委企业工委具体执行。1996年3月,国资办和投资管理公司实行了分离,同时撤消了深圳市企业工委,组建了投资管理公司党委,由党委来负责下属管理的国有企业的党的工作,开始萌生了"管人"与管资产相结合的思想。 

  同年12月,深圳市在投资管理公司的基础上,增设了两家资产经营公司:建设投资控股公司和商贸投资控股公司。市投资管理公司主要负责管理公用事业、基础设施以及工业企业中的国有资产,建设投资公司主要覆盖建筑、安装和施工领域的国有资产,商贸投资公司主要覆盖商业、贸易、旅游等领域的国有资产。 

  这样基本上形成了三个层次管理国有资产的格局:第一层是深圳市国资委及下属的办事机构国资办,属于政府性质,主要职能是对国有资产实现行政管理;第二层是三家资产经营公司,属于特殊的企业法人,主要行使国有资本出资人的职能、公司法所赋予股东的三项职能以及资本运作的职能;第三层是三家公司下属的有国有企业,其任务是从事生产经营。 

  在这三层架构下实现了三个职能分开:政府作为全社会管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开,政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分开,国有资产的运营职能和企业的具体生产经营职能分开。 

  理论上的框架已经搭建完毕,按理国有资产出资人代表应该可以到位并发挥作用,但是在实践中却依然问题多多。 

  在第一层面,国资委只是一个议事机构,不可能经常开会,一些重大问题往往得不到及时研究和解决;第二层面的三家资产经营公司仍然带有较浓厚的行政色彩,对如何充当国有资本出资人不太熟悉,在履行职能时时而越位,比如过多地插手和干预企业具体的生产经营活动,也时而不到位,如在对派出的产权代表的监督和管理、进行资本运作、调整国有企业布局等方面动作力度不大;在第三层面,某些国有企业内部形成了一种新的内部人控制现象,派驻到企业的产权代表或者说国有股股东代表,往往与企业的经理层形成一个利益共同体,追求的不是企业利润的最大化,而是个人收入的最大化,很多产权代表都出现了问题。如此等等使得人们感到三家公司与过去的政府行政管理并没有多少区别,存在回归旧体制的危险。■ 

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  建国以来国企"上收下放"历程 

  ▲建国后,随着计划经济体制在中国的全面建立,中央政府和其各个部门对地方和企业强调"条条"管理,中央工业部门的直属企业由1953年的2800个增加到1957年的9300个。 

  ▲1956年9月,中共第八次全国代表大会根据毛泽东《论十大关系》的精神,提出了"正确处理中央和地方的关系"的任务,要求"根据统-领导、分级管理,因地制宜、因事制宜的原则,改进国家的行政体制,划分企业、事业、计划和财政的管理范围,适当扩大各省、自治区、直辖市的管理范围。" 

  ▲1959年,面对"大跃进"后的严重经济混乱和经济困难,中共八届八中全会决定上收一些权力。首先上收基本建设管理权限,规定地方不再有不受限制的审批项目的权力,地方基建投资包干后省下来的资金,如用于基建,则必须服从全国统一计划。其次是上收财权,将以收定支,五年不变的做法改为"总额分成,一年一定"。同时,将一些企业上收。 

  ▲1961年~1963年,进入国民经济调整时期。在经济体制方面,总的指导思想是强调和实行高度的集中统一。1961年1月,中共中央发布《关于调整管理体制的若干暂行规定》,提出把管理权集中到中央、中央局和省三级,在最近二三年内更多集中在中央与中央局一级。同年9月15日,中共中央发文强调要把工业管理的权力更多集中于中央一级。另外还分别颁布有关基本建设、财政、银行等方面的规定,基本精神就是把更多的人力、物力和财力集中于中央。 

  ▲1970年2月~3月,全国计划会议在北京召开,根据毛泽东关于"地方应该想办法建立独立的工业体系"的意见,要求各省力争做到煤炭,钢铁、电力、农机、轻工产品等自给自足。与此相适应,要求中央直属企业下放给地方,同时扩大地方的生产计划权、投资安排权、物资分配权等.与企业下放相配合。首先是国有企业管辖权的下放。1970年3月5日,国务院制定《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知(草案)》,要求国务院工业交通各部的直属企业。事业单位绝大部分下放给地方管理。 

  ▲上世纪80年代初、中期,中国开始改革开放后不久,推行"建设中心城市"战略,将一部分国有企业"下放"地方,进行属地管理,以期调动地方改革和发展的积极性。冶金、机械、电子等行业中央企业大部分下放,其中包括首钢、武钢等特大型企业。 

  ▲上世纪80年代末和90年代初,兴起了企业集团的热潮,其组建基本上以同行业企业和相关单位组合为主,试图解决"大而全"、"小而全"、能力分散、"山头主义"等老问题。当时虽然开始尝试"以资产为纽带"等市场方法来组建企业集团,但行政方式仍然是主要的重组手段。 

  ▲上世纪90年代,为进行国有经济产业结构的调整,决定以国有企业实施"抓大放小"政策,中央又将一批企业划给地方管理,但多为中小企业。 

  ▲1998年,中央开始进行"军企脱勾"工作,要求军队所办企业必须完成与部队的剥离。在剥离过程中,一些规模较大的军队企业划归中央大企业工委管理,而中小型企业则下放地方。 

  ▲1998年,随着煤炭部、有色金属总公司等专业经济部门的撤销,煤炭企业全部下放地方,有色金属等行业绝大部分企业"下放"地方。