专家视野

联系我们

地址:中国.北京.清华大学.清华科技园创业大厦407
电话:(010)62701617 62701615 传真:(010)80115555转773192 电子邮箱:
chinadinghui@chinadinghui.com
网址:www.chinadinghui.com

您的位置:主页 > 专家视野 >

刘纪鹏:简单的拆分注定失败

发布日期:2013-08-30

     3月,某媒体关于“新一轮电力体制市场化改革方向已定,国家电网有望一拆为五”的报道,引起轰动并导致与国家电网相关的股票要么跌停、要么暴跌。实际上,这是不负责任的一篇报道,是在误导中国下一步的改革方向,笔者对这样的提法颇不认同。笔者的观点是,中国电力改革的成功一定在电价上,而中国电力改革的失败一定在简单的拆分上。

  拆分电网是弄错了改革方向
  2013年2月17日,保加利亚35个城市的数万人举行示威游行,并且在首都索菲亚爆发冲突。人们抗议高电价,要求要么政府下台,要么电网企业重新国有化。民众破坏政府建筑,警民发生冲突,25人受伤1人自焚;总理鲍里索夫20日宣布政府总辞职,社会陷入动荡。这开辟了因电价问题导致政府辞职的先例,当年鼓吹和制定全面拆分和私有化方案的人已不知去向,而电网私有化中暴富者则在市场化法则下无法撼动,令人深思。


  保加利亚能源部门私有化始于2000年,截止到2003年年底,保加利亚电网被拆分,供电市场被捷克和奥地利的三家私人公司控制,他们凭借私人垄断和市场自由化旗帜频频涨价,以致民众难以承受。

  电力堪称是国民经济第一基础产业,虽然电力改革仅是全局性改革中的一部分,但电力的基础性和重要性,决定了它的改革对国民经济的持续发展和社会安定可谓牵一发而动全身。

  15年来,中国的电力改革尤其是电网拆分既是一个敏感话题,也是严肃话题;既是经济问题,也是政治问题。

  笔者无意于通过强调电力重要性和电力改革的敏感性而忽视电力改革,重要的是要高度重视电力改革的方法论,选准下一步电力改革的方向和切入点。纵观过去15年中国电改历史进程,笔者的结论是中国未来电力改革方向的出发点应该是从打破发改委行政垄断审批电价入手,而不只是对国家电网进行简单拆分。继续做“改体不改制”的草率选择。

  实际上,某些“改革者”往往把手段作为目的,以为拆分完成,改革也就成功了,而没有认真思考改革的目的究竟是什么?用行政手段来拆分,人为制造竞争主体打破垄断是改革的目标还是手段?尽管电力改革已经搞了15年,但我们始终没有把这个问题搞清楚。实际上,电力改革的最终目的只能是实现让消费者和用户用上安全可靠、质优价廉的电力产品。不管黑猫白猫抓住耗子就是好猫。

  无论是拆分还是电力市场的私有化和自由化都仅仅是手段而不是目的。因此电网改革是拆分还是统一?是国有化还是私有化?一定要从让消费者和用户用上安全可靠、质优价廉的电力产品这一根本目的出发,根据电力企业特点来推进。

  全国联网是成功模式

  笔者从1998年参与电力体制改革,在电力改革中,对厂网分开大家并无歧见,因为在电力的发、输、配、售四环节中,发电和售电侧是可以展开竞争的。但对于输电网和配电网,由于其自然垄断属性,即使拆分也是把一个大垄断变成若干个小垄断。其自然垄断的属性并不会随拆分而改变,甚至由于小垄断不能在更大的市场边界范围内实现电力资源的调度和配置,可能会比大垄断还要坏。因此,在这一次电力改革中,不能搞“没有退路的一拆了之”,而是应采取较为慎重的,步步逼近更佳方向和路径更为妥当。

  纵观世界各国电力改革,电网改革是关键。在这一过程中,出现了三种模式,第一是纵向分切的模式,即按发、输、配、售纵向功能逐步分切;第二是横向分拆模式,即按区域分割电网,在每个区域中发、输、配、售一体化运行;第三是既横向分拆又纵向分切的“破碎式”改革模式。正因如此,在1998~2002年的电力改革中,在究竟选择国家发改委最初要取消国家电网公司搞一分为四的“0+4”模式还是选择国家电力公司将自身演变为国家电网公司的“1+6”模式争论中,才出台了5号文“2+5”的妥协模式,既分拆了国家电力公司又新设了国家电网公司。

  从2002年至今的实践看,当时新设国家电网公司不失为正确选择。

  首先,俄罗斯、美国、日本、英国、法国、巴西、印度等国家都发生了较大的电力事故,相比较而言,中国的电网没有发生过大的电力事故,电网安全水平较高。其次,中国的电价与世界各主要国家相比,处于较低水平,过去用户抱怨的“电老虎”也基本销声匿迹。再次,电改之初,中国电网被分割为13~14块互不相连的区域电网,而中国西部水利资源丰富,北部煤炭资源丰富,而东部和南部又是电力负荷中心的非均衡现实环境,决定了全国联网可以在一个更大的市场平台上展开竞价上网,并在全国联网范围内实现资源优化配置。

  因此,打破区域电网公司各自为战、就地平衡的旧格局,保留一个能在跨省、跨大区范围内实现联网的国网公司无疑是正确的。也正是由于有全国联网的现实需求,国家电网才在特高压电网的技术上获得了令发达国家仰视的成就,形成国家竞争力。事实表明,十年来在国家电网体制下,全国联网取得了相当的成就,应该被人们看到。

  电价是电改的“牛鼻子”

  既然如此,为什么总有人说我们的电力体制改革成效不大,甚至是失败的?笔者认为原因有两个:其一,电力体制改革的重要内容是摒弃发改委对电价和电力项目的审批权,电价是决定电力改革成功的“牛鼻子”;然而,这个“牛鼻子”却始终没有牵住。其二,厂网分开后,虽然发电主体多元化了,但由于发改委并未放弃审批电价,因此竞价上网成了一句空话,国家电网对发电企业统购包销的购电模式并未改变,而人们期待的大用户和厂商直接见面,国家电网仅收过网费的新模式也未能推出。

  综上所述,未来电力改革的方向理应是从发改委转变职能入手、放弃行政垄断审批电价和国家电网公司改变购送电方式,而绝不是“一拆了之”的把国家电网一分为五,变大垄断为小垄断。而这一切又是在没人对拆分结果负责的情况下发生。

  众所周知,垄断的实质在于通过垄断价格来攫取垄断利润。但是,透过现象看本质,中国的垄断国企,不管是电网还是石油,有哪一个能自主决定自己产品价格?决定这些企业产品价格的“有形之手”是国家发改委。分析中国的企业垄断,经济垄断只是表象,行政性垄断才是本质。以电为例,无论上网电价还是零售电价,无论是发电电价还是输电电价,都是由发改委审批之手决定的,具体竟能管到一厂一价,甚至一机一价。

  因此,我国电力改革理应抓住电价这个“牛鼻子”,真正打破行政垄断,实现“放开发电和售电两边,管住输电和配电中间”的市场化模式,然而这需要中国行政垄断者勇于放弃自身的权力和利益进行自我革命,然而令人失望的是,他们总是革企业的命积极,革自己的命消极。

  可惜,中国电力改革最需要进行自我革命的国家发改委偏偏又是电力改革的主导者。于是出现这样一个局面,每当改革到关键时刻,被改革者总能把改革视线成功地转移到企业头上,这就是仅搞企业改体的“拆分”,却不触动改制为核心的电价的真实原因。

  最令人遗憾的是,在激进改革者和激进媒体的笔下,无论是电网还是石油企业,不仅是冥顽不化的不改革者,甚至其干部和员工也成了与一般民众对立的特殊利益集团和阶层。而像高铁、特高压电网这样最值得当今国人骄傲的技术,在他们的笔下又都成了批判中国发展模式的典型案例。批臭了高铁速度,批倒了特高压技术,也就否定了以国有资本为主导的中国改革模式。

  应明确电改风险和失误的责任主体

  电力改革的成功在电价改革,而电价改革的成功在于国家发改委放弃行政垄断的电价审批制,实现发电厂商和大用户直接见面,国家电网公司从统购包销到收取过网费的市场化改革。必须强调指出的是,电力改革的风险也在电价,而电价改革的风险目前在电网的盲目分拆和私有化。电网改革必须谋定而后动。

  客观来讲,目前盲目主张拆分国家电网的人其思路有两种,且变来变去反正是一门心思要拆分:一是从纵向功能上主张立刻对输、配电网进行分切,二是从横向区域上对国家电网搞“0+4”或“一分为五”的分拆,这两种思路合在一起就是危险的“破碎式”改革。

  电力改革必须明确风险和失误的责任主体,回顾1998年以后的电力体制改革,国家发改委是电力改革领导小组的“牵头人”。然而这个部门只有改革的权力,却不承担改革的风险,以至于2002年国家电力公司解体后,无论是三年电荒的发生,还是电价的上涨都找不到具体的责任人。

  电力改革15年后的今天,某媒体再次发出所谓“新一轮电力体制市场化改革方向已定,国家电网有望一拆为五”的报道,笔者认为这样的报道轻言是不负责任,重说是误导电力改革方向。如此重大的报道依据何在?媒体该不该承担责任,应引起人们关注和讨论。