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杨 帆:国有企业改革中职工补偿问题研究

发布日期:2012-12-30

  国有企业改革是我国经济体制改革的最核心、最困难的部分,它涉及经济结构转换、所有制结构转变、国有经济与市场化、国际化的外部环境协调等经济问题;涉及四十年来国有企业的历史债务、企业与社会合一、三千万老工人的基本生活保障等社会问题;也涉及我国工人阶级地位、改革性质与社会稳定等政治问题。正因为如此,我国改革采取了所谓“渐进改革”的形式,避开了国有企业改革的难点,而首先从发展非国有企业开始,这就使得改革初期收益较大而成本较小,全社会呈现出稳定和繁荣。但是,这并不意味着上述改革的核心问题可以自动解决。18年来的改革,只不过给深层次的改革,包括国有企业改革,造成一种“箭在弦上不得不发”的环境而已。本文探讨的问题是:如何认识我国国有企业改革的趋势及其社会后果?如何认识国有企业改革过程中工人阶级地位的变化?如何以对老工人的补偿为契机,协调国有企业改革与社会保障制度的关系;协调现实改革与历史债务的关系,协调经济改革与社会政治改革的关系;协调改革、发展与稳定的关系;协调企业家、政府与工人的关系;协调市场化导向改革与坚持改革的社会主义性质。在客观认识上述问题的基础上,提出划分部分国有资产于养老基金会的建议。

  一、我国国有企业改革的基本趋势

  国有企业在市场经济中的根本缺陷,是其竞争性部分难以适应计划经济式的行政管理。因此,本文的第一个预见,就是在我国经济的市场化、国际化过程中,占国有企业70%左右的竞争性企业,特别是中小型国有企业,将演变成为市场经济主体,并遵循市场经济规律,为利润而生产。第二个预见是,我国经济改革虽然已经进入新阶段,但是仍然具有中国渐进改革特点的转变方式,除一部分亏损企业采取拍卖、兼并、破产等形式,公开地演变成市场经济主体之外,大部分仍会采取隐蔽性的转移方式,这就是国有企业的继续流失并产生“空壳化”和“个体化”。

  苏联式的公开地从所有权方面进行国有企业的私有化,在中国受到严厉的批判而不可能实现。但是我们必须看到一个现实,就是前苏联东欧的原计划经济的掌权者,很大一部分在私有化以后,仍然掌握着很大一部分企业。“私有化”以平分国有企业股票为开始,以少数人掌握大部分财富包括原国有企业财富而告终。而这少数人,相当一部分就是原来计划经济中的掌握权力的人。他们的权力在计划经济下受到权力系统本身的制约,即所谓“经营者和管理者缺乏自主权”,而在向市场经济转化的过程中,企业的经营管理权,包括各种经营的经验、渠道、社会关系、技术管理的诀窍,都在一个不规范的、半计划经济半市场经济中与资本相结合,充分显示了其“金钱价值”,即使社会法制健全,原计划经济官僚无法行使物权,但凭借其原来积累起来的对信息和渠道的垄断:也足已使得他们在市场经济初期占据优势。国外经济学家把“信息不完全性”,作为衡量市场经济完善与否的主要标准之一,而计划经济体制下主要的经济信息是掌握在政府经济主管部门手里的,政府经济官员和国有企业经营者,完全可以在国有企业市场化改革中,利用信息资源、权力资源和其它社会关系资源,把国有资产以各种形式转化到自己手里,或控制在自己手里。国外社会学家也研究了这种现象,并把这种由计划经济下的掌权者转化为市场中的经济者甚至所有者的现象,称为“精英的连续性”(孙立平,1996)。中国的国有企业改革,拒绝走苏联式公开私有化的道路,但并不能避免这种“精英连续性”的规律。只不过我们一直对改革抱有一种理想化和教条主义的态度,不肯正视现实而已。于是这种“精英连续性”的规律,就以被批判的形式表现出来,比如:

  1.寻租理论。少数人在市场经济中利用权力制造垄断,向政府寻求优惠政策,获取超额利润即“租金”。在我国,1992年这种“租金”即达到6000亿元,占国民生产总值的40%之多。(吴敬琏,荣敬本等,1995)

  2.国有企业的“空壳化”。第一,缺乏资本注入的“无本经营”,占国有企业三分之一;第二,经营者将有效资本外移,把不良债权和债务留在原企业,称为“大船搁浅,小船逃生”,占目前国有企业困难因素的15%左右;第三,企业资本金已经在经营不善中消蚀,现有资产依赖于负债形成,并继续使用这种资产进行抵押贷款,转嫁风险,估计目前国有企业中有10%属于此类情况,在国有银行中全部债权占15%。第四,进一步的“造壳运动”,借钱作为注册资金,大量成立公司转移国有资产,掌握项目套取他人资金,虚设合资企业获取优惠等等。(房汉廷,1996.7《经济日报》)

  3.国有资产流失,改革以来已经流失5000亿元,平均每天流失一亿,这是国有资产管理局局长张佑才1995年在经济日报上公开指出的。

  4.权钱结合,权力资本等。笔者把国有企业未来这种发展的可能性称为“国有资产经营者行为个体化”:在国有企业所有权不变的条件下,各级政府官员参与和支持下的国有企业经营者,可以通过合资、股份制等手段,逃避所有者的监督,实际控制这些合资和股份企业,然后通过价格转移,将原国有企业的利润转移过来,成为其个人实际控制的企业。

  上述现象已经受到了充分的揭露和批判,问题在于,并没有有力的手段能够控制其发生。企业改革的深入,不但没有防止,反而加速了上述现象的发生。承包制的负盈不负亏,银行与金融机构参与股票和期货买卖等于使用居民存款赌博,股份制以国有企业互相掺股,不仅可摆脱自己原主管部门的控制,也同时摆脱了所有者的控制,因为国有企业的股东很难有效控制股份制企业的经营者。另一方面,对于以防止流失为目的的监控和管理的强化,除了再成立一些新的管理部门以外,未必有真正的效果。以银行优惠贷款去支持国有企业,只能治标不能治本,而且会妨碍国有银行改革,并加剧通货膨胀。

  特别要说明的是,本文对于上述竞争性国有企业将加速流失和失控的预计,虽然在价值判断方面具有强烈的批判态度,但是作为经济学研究,首先需要的是一个实证的态度。笔者估计,在股份制和“抓大放小”的方针下,竞争性国有资产可能在市场化改革过程中,演变成另外一种形态,所有者将被架空,经营者将掌握实际控制权力,并且通过价格转移制造亏损,使得国有企业的亏损面更加扩大,除非停止国有企业改革,否则无法从根本上防止这种现象。而停止改革,收回18年来的改革成果,成本更高,并且会受到改革以来既得利益者的反对。我们只能以上述趋势为前提、去考虑工人阶级地位和补偿问题。

  二、中国国有企业改革和工人阶级地位的特殊性

  “国有企业经营者行为个体化”的趋势,可以看成是我国国有企业“自发性改革”的一种形式,虽然是一种不理想的形式。可以预计,数年以后,当相当部分的国有企业被经营者控制并完成价格转移以后,作为母体的原国有企业会出现大规模的破产和兼并,政府和银行不再能够有效控制其速度。经营者抛掉“国有企业经理”的外衣,成为另外 个合资企业的老板。这种企业形式的演变,如果说在提高效率方面有效,那么其最严重的社会后果,就是促使我国国有企业工人的失业,从隐性向显性转变。

  国有企业经营者有权利解雇工人,进行“优化组合”,早已为国家许多法律和条例所肯定,属于“经营者自主权”的范围。但是一直难以推行,不仅是受到行政干预,而且有社会舆论的压力,经营者不敢行使.在承包制下,企业经营者宁肯与工人合作去逃税、提价,追求企业经济效益的最大化。但是近年来情况正在变化,少数人暴富已成风气,腐败现象日趋严重,主张公平的呼声越来越无力,计划经济的老本基本吃完,内外债急剧增加,中央政府无力继续承担改革成本。受“暴富心理”的影响,越来越多的经营者追求的已经不是平均利润率,也不是因技术革新而产生的超额利润,而是“一夜暴富”.这样,追求企业效益最大化,就向“追求经营者个人效益最大化”发展,出现“富了和尚穷了庙”的现象。目前在理论界和政策研究领域中出现的片面强调效率而忽视公平,鼓吹在国有企业改革过程中“难免牺牲一代工人”的论调,就是这种心理的表现,可以预见,未来数年内,经营者的胆子会越来越大,对工人会越来越“狠”,即使企业不破产,解雇工人也会越来越多。如果“行为个体化”发展到公开化,一个国有企业就会“一分为二”,由老厂承担债务和冗员,破产或分离出来,资产和利润转移到新的公司中去,原经营者变为新公司的董事长和总经理,完全控制新的公司,或者索性通过法律归为其个人财产。此时,数千万工人由隐性失业变为显性失业,将成为中国社会最为严重的问题。

  以市场经济一般理论指导中国国有企业改革,在理论上亦犯有教条主义错误。中国国有企业改革问题,绝不仅仅是一般性的失业问题,不是经济总量问题,不是简单通过促进经济增长可以解决的。也不同于一般性的“结构性失业”,仅需要政府进行补助和再培训就可以的。中国国有企业工人的地位,也不仅仅是一个政治上强调“工人阶级当家做主”,法律上规定“全心全意依靠工人阶级”,企业管理上宣称“工人是企业的主人”,就可以保障的。我们说,工人阶级在国有企业中有资本权利,也不仅仅是出于宪法上关于全民所有制的规定。任何法律、政治和思想,只能是现实经济基础的反映,而不能创造现实,更不能超越现实。中国上亿工人阶级,作为一个阶级整体,按照工龄拥有国有企业总体的产权,而且是第一产权。这是由我国国有资产形成的特殊历史所决定的,是社会主义计划经济的特殊性质所决定的。从经济角度甚至从财务上,我们可以准确地进行计算、这就构成我国工人阶级“主人翁地位”的不可动摇的,无可否认的经济基础。毛泽东早就指出,研究事物,不仅要抓住其一般性,更要抓住其特殊性。可惜我们在研究国有企业改革和工人阶级地位这样重大问题的时候,仍然不能摆脱各种“土教条”和“洋教条”的影响。在国有资产已经严重流失,工人地位受到严重损害的时候,仍旧限于玩弄概念、无谓争论、空喊口号,看不清问题的实质,提不出解决的办法,甚至拒绝有效的解决办法。

  中国的国有企业,实际上不只是企业,而是一个社区,负担了许多社会功能(刘世锦,1995)。许多国有企业,退休人员已经超过在职人员,在职的“冗员”,也达到30%,不解除这部分负担,无论是哪一种主张,自负盈亏也好,平等竞争也好,加强管理也好,只能是纸上谈兵。问题在于无人承担这部分“改革成本”。现代企业制度的设计者,对此只字不提,只是把“建立社会保障制度”作为一个“已经存在的外部条件”。而社会保障制度的设计者,在经过了许多部分的利益争夺之后,也只是明确了国家、企业、个人共同负担的原则。这分明是“新人新办法”,而回避了迫在眉睫的“老人老办法”和新办法如何衔接的问题。目前下岗工人越来越多,成为各级政府头疼的“社会安定”的包袱,被迫拆东墙补西墙,勉强解决3个月的待业保险金问题。至于医疗和养老金问题,更无解决办法。在国有企业的市场化改革无论是自发发展,还是规范进行,都已经是大势所趋的前提下,为国有企业解除历史负担,已经刻不容缓。这涉及十分关键的实质性问题:在理论上承认工人阶级对于国有资产存量最终直接所有权,在政策上给予其充分的补偿,补偿者应该是政府,应该从国有资产存量中划出相应部分作为抵押建立社会保险,按照工龄给予国有企业工人,以及事业和行政人员,补偿在计划经济下被国家财政统一扣除了的“必要劳动的价值”。

  非常奇怪的是,关于企业改革的文献和政策浩如烟海,提出上述问题的却只有吴敬琏、张曙光、周小川、刘世锦、温铁军等寥寥数人。如果经济学家不能或者不敢提出实质问题,只是使用新名词唬人,对于数千万工人的命运漠不关心,甚至有意无意地唆使政府逃避历史责任,通过通货膨胀向居民转嫁改革成本,帮助少数腐败官员和企业经营者瓜分国有资产,甚至瓜分其中的工人养老金,这样的“庸俗经济学”,除了葬送中国的改革和社会稳定,还能有什么用处呢?

  三、工人阶级在国有企业中的资本权利

  某些改革者痛感于国有企业的低效率,某些经营者急于发财暴富,都把眼睛盯在所谓“50000亿国有资产存量”上,必瓜分完毕以后快。另一些国有资产的维护者,出于“国家至上,政府至上”的旧观念,以“防止国有资产流失”为名,企图最大限度地把财富重新收归政府。两者都忽视了工人阶级在国有企业中的资本权利。我国30年计划经济所积累的8000亿国有资产存量,18年改革以后发展到50000亿,就法律概念,最终属于“全体人民”,是“全体人民”委托政府管理。政府又分为四级,中央、省、市、县,每级都有所属企业。“全体人民”是如何拥有国有资产的?我们先看,近2亿的工人和干部,是如何具体拥有国有资产存量的所有权的?这个问题在统一经营的计划经济下可以不谈,一切经过财政统一核算。现在既然要把国有资产分解为许多具体的投资单位,掺股分红,甚至最终不可避免地落人经营者的控制,那么就不可不认真算一算帐。至1996年底,国有资产存量,除去地皮和专利特许权,为50000亿元人民币,但是负债率达75%,净资产只有12500亿,可以说这12500亿元净资产,基本上是过去工人干部投资于国有资产中的“社会必要劳动的价值”,计划经济下长期低工资,低于国际水平数十倍、上百倍,除了生产效率低,政府控制价格的因素,主要是工资结构不同·按照马克思的定义,工资是劳动力的价值,劳动力价值包括劳动者的生活费用和延续教育子女的费用。那么在计划经济下,我国的工资、住房、医疗等与现行改革政策的衔接矛盾是:

  1.工资低。按月以货币形式发放到工人手中的工资极低,配以各种定量票证,仅够维持最低的吃、穿、用支出。

  2.住房费用。在国外发给本人,占工资三分之一以上,在中国全部扣除,变为企业利润上缴财政,然后按照工龄上报计划,再由财政拨款买房,对工人干部进行无偿分配。房租极低可以忽略不计。目前把已经分配的住房再次出售,是没有道理的。按目前一套55平方米的中档住房,在北京三环路线以外,商品价是20万元,按照工龄20年以上户均一套,假设全国尚有400万户没有分配住房,按照10万元一套,需要4000亿元.如果能将多占用的住房收回,此项费用可以减到2000亿元。

  3.医疗费用。小病不管,增加工资每年每人平均100元,按1亿职工,每年要增加工资100亿,加上大病报销,年需500亿元。

  4.待业保险。按3600万人离岗,支付3个月,每人600元,需要20亿元。

  5.子女教育费用。过去上大学是免费的,现在自费达到学费每年10000元。没有子女考上大学的家庭,这部分工资也应得到。按2亿职工干部,30国万家庭,其父母工龄达到20年以上者计算,1000万家庭,需要1000亿元。

  6.养老保险。国外是从本人工资中扣除,经企业存放于保险公司。中国是存放于政府财政,投资于国有企业。全国职工干部是按照工龄向国有企业投资,而由国家统一负担养老的。经过企业改革,国家不再负担养老义务,就应该将这部分国有资产划出,建立社会保险公司。按照一个退休人每年2000元,1亿人计算,年需要2000亿。至少负担20年。

  上述粗略计算,可以得出以下结论:

  第一,历史上上亿职工的必要劳动,投资于国有企业,是劳动者在国有企业中的产权,而且是第一产权。如果不改革,国有企业理应全部包30年工龄以上的职工到死.如果企业破产,政府应该由财政支出,包30年工龄以上的职工到死·目前企业法规定,国有企业破产后,其现有财产拍卖以后,首先偿还企业职工的保险金,这实际是把政府应该补偿的历史债务,放到企业来还.企业不应该承担这笔债务.因为在历史上企业没有得到这笔资金,破产企业之财产如果首先用以补偿工人,就必然不能归还银行贷款,最后是通过通货膨胀,由全社会居民负担这笔历史债务。

  第二,上述费用平均到每年,需要支付2000亿元左右。目前国有资产存量中的12500亿元,年平均利润最多如此。就是说,为了支付年,2000亿元的保脸费用,必须有12500亿元的国有资产专门为其运营.这部分国有资产存量绝对不能流失,不能通过任何形式化为企业所有,盈利的企业不能分配这部分利润而使破产的企业无以补偿。也不能化为地方所有,各地方在历史上投资不同,负担不同,不能仅由地方政府负担本省的工人补偿问题,中央政府应根据历史状况给予补偿。

  第三,为此12500亿的国有资产存量应该划归养老基金会,同时按照工龄给全国职工建立个人保险帐户。这是由中央政府统一承担历史债务,承认工人阶级资本权利的具体体现。

  四、补偿历史债务对国有企业改革的意义

  以算帐和补偿为核心,研究国有企业改革,表面上只是个政策间题,远没有设计现代企业制度那样宏大,充斥着无数费解的新名词概念;也没有“反对私有化”那样激烈,充满了阶级斗争的批判气氛.但是,笔者认为这样理解问题,比较实际,比较能够抓住要害,马克思在《资本论》序言中说,某教会可以容忍你对其教义前38条的批判,但是不能容忍你对第39条财产关系的批判。可见“算帐”,有时可能比意识形态斗争和批判,更能够触及问题的实质,依照本文思路,有几个基本问题是极为明确的。

  第一,国有企业改革:作为市场经济发展规律,作为我国改革的深化,是不可避免的。无论改与不改,无论自觉地改和自发地改,占70%的竞争性国有企业,很快要演变成为市场经济主体,从而丧失其严格意义的“国有性质”。拖延改革,不适当地强化管理,只能加快国有资产流失。长期依靠银行贷款支持国有企业,会妨碍银行改革,加速通货膨胀,引起信用危机。因此,我们应该对国有企业改革的趋势,有一个清醒的认识,看到国有企业的市场化改革,可以大大提高效率的一面,不应该片面地站在维护国有制的立场上。

  第二,对于国有企业改革所引起的社会后果,特别是工人阶级地位降低,甚至大量失业问题,有一个清醒的认识。在一定程度上,这是体制改革的代价。由于中国有大量过剩的农民劳动力,我们也不可过于强调工人利益,反对农民工对国有企业工人产生的竞争。工人有失业问题,农民则从来没有过就业。我们总不能够为了维护不适应市场竞争的那部分国有企业,而遏制非国有企业的发展,也不能以通货膨胀为代价,来维护国有企业和工人阶级地位。实际上,在计划经济下,国有企业是由行政干部控制,“工人阶级当家作主”在操作上很难实现的。当工人阶段地位在改革中遇到严重挑战时,我们也应该注意认识问题的角度,不能以非理性的情绪,美化计划经济下的工人阶级地位,把维护工人阶级地位与改革对立起来。

  第三,在国有企业改革过程中,3000万老工人由隐性失业到显性失业不可避免,我们所能够做的,只能是在改革过程中争取补偿,如果我们不重视补偿的实际意义,而过多地去从“姓社姓资”、“当家做主”等意识形态方面做政治斗争,恐怕数年之后,国有企业亏损更大,连补偿也不可能。我们对此必须有清醒的认识,不要错过这最后的时机。

  第四,强调补偿,一方面与改革相一致,一方面与坚持社会主义和全民所有制相一致。将四分之一的国有资产划归养老基金,绝对不是什么“私有化”,而是由国有制向社会所有制的转化。养老基金是社会保险性质的,不可能分给每一个工人,而是以这笔12500亿的资产做抵押,建立公开的个人帐户,退休工人可以按月领取养老金,每月200元而已。这是公有制向更高形态上的发展,而且有经济和历史方面的根据,是对3000万老工人历史贡献的承认和补偿 还有什么比这种补偿更能够体现工人阶级地位和利益?我们也许不能够制止企业家行使解雇工人的权利,但是至少能够给3000万老工人一个晚年生活的保障,一个“国家财富创造者”的历史承认,使他们不至于为了养老和医疗,频频向政府“要饭”,这难道不是工人“主人翁地位”的体现吗?

  第五,以补偿为中心,可以把国有企业改革与建立社会保障制度结合起来,首先解决最为迫切的3000万老工人的养老和医疗问题。这与改革决不抵触,而是为顺利推进改革,维护了一个基本稳定的社会环境。要知道,失业无论在什么国家,什么制度下,都是政府最头痛的事情,何况是数十年矛盾的总爆发,是3000万之巨大数量,而且是没有积累退休金的工人。解决了退休金和医疗问题,可以大大缓解失业对于社会安定的冲击,而国有企业的顺利改革,可以解放一大部分生产力,从而增加国家解决社会问题的财力。我国下一个阶段以国有企业改革为中心的“改革、发展和稳定”关系,是良性互动还是恶性互动,关键在于能否以补偿政策,防止发生对工人阶级的剥夺。我党在解放初期生产资料的所有制社会主义改造中,虽然当时社会生产力极为低下,仍旧考虑历史上统一战线的因素,对民族资产阶级采取了赎买政策,保持了社会稳定和生产力的发展,结果是顺利实现了生产资料所有制的社会主义革命。如果我们在社会主义市场经济的渐进改革中、对于工人阶级反而不能进行必要的补偿,岂不是天大的失策?

  第六,上述补偿措施不仅可以促进改革,保持社会稳定,保障工人利益,而且有多方面的积极作用。划出一部分赚钱的、竞争性的国有企业进行公开拍卖,可以减少国有资产的流失;吸收社会游资;可以将国有资产集中到非竞争性领域中起到真正的作用,拍卖所得成为养老基金的巨大财源,按照基金法的规定进行长线投资,有利于我国经济结构的改造;有利于解决股市的过度投机问题。特别是养老基金如果建立,必须不能由行政机构管理,而是由人大设立基金委员会,在工会参与下组织董事会,聘请专家经营。这对于我国民主和法制的建立,市场经济的完善,都将是一个巨大的推动。

  上述建议早有人提出,笔者于去年再次做出建议,但是迟迟不能被采纳。反对意见之一,是农民怎么办?笔者认为农民的养老保障主要是家庭保障,子女又多,长期承包耕地,可以视为对过去经过剪刀差对工业贡献的补偿,不宜与计划经济体制内的工人补偿混起来。反对意见之二,是在拍卖国有资产过程中,会加剧国有企业流失。这当然需要全面的配套条件,特别是法制和民主的监督。第三种反对意见来自国有资产管理部门,从部门权力范围出发,主张最大限度地保持国有企业份额,而不顾银行方面和通货膨胀的代价。当然,最大阻力仍然出于某些政治考虑:即“国有企业至上论”,考虑的并不是工人阶级利益,而是把国有企业看做现行体制的基础而把非国有企业看成是异己力量。按照上述意见拖延改革,不但不能防止国有资产的流失,反而会加剧流失,过几年之后,国有企业亏损更加严重,再想补偿工人,恐怕就来不及了。